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龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，《法学》1999年第10期。

关键词:  地方事权 新固有权说 民主集中制 双重领导 科学合理地划分各级政府事权是国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。经此改革，省以下环保部门改为垂直管理，如县级环保部门不再是县级人民政府的组成部门，其利在于避免了GDP至上主义影响下的地方环保执法折扣，而且在理念上体现了环境权作为基本人权应由中央政府在全国范围内提供相同的保护。

一是不同时期的宪法学教材，如一本影响广泛的中国宪法教材将各行政单位或自治单位所拥有的权力都是中央通常以法律的形式授予的作为单一制的普遍特征之一，具体到中国则提出央地之间主要是一种领导与被领导的关系，地方在法律上不具有与中央相平等的地位和资格。[69]在将自主事权析出后，中央事权在委托于地方政府时应采取单一化与专门化的委托方式，即某一具体事权通常只委托于某一级地方人民政府，实现委托的扁平化。地方政府亦不能就此享有任何请求权，相反，倒是更应当允许地方政府就拒绝事权委托享有请求权，这是因为中央委托事权与地方自主事权之间存在紧张关系。[68] 我国一省面积和人口已超过法国那样的单一制国家，比如法国本土面积为53万平方公里，人口为6661万（2014年），与法国面积和人口相当的我国省级行政区域是四川省（48.14万平方公里，2010年第六次全国人口普查数据为全省常住人口8042万），另有部分省级行政区域在面积或人口上超过法国。值得特别指出的是，王力和吕叔湘两位先生作为语言专家参加了现行宪法的起草工作，他们不太可能忽视宪法中的语法错误。

对于中国而言，达尔基于政治平等前提的多元民主理论，实在是对中国推进民主的重要理论支点。在革命时期，由于受到清末民初强势地方自治话语的影响，再加上前苏联民族自决理论的误导，中国共产党对地方自治的关注超过了国家建构，并对后者予以较大限制，[30]在建国以来则注重国家统合的重要意义，采用地方的主动性、积极性这一灵活的自治表述来寻求国家治理的纵向平衡，并且逐渐将其制度化和宪法化。……且固原市与本案有密切联系，也有利于查明案件事实。

地方政府基于分权具有自己的利益，有权按其特殊利益作出决定，但不可以完全各自为政，而需要本着契约精神，与邻为善，平等协商。当这种公平对待感觉不良时，则是上诉和不断申请再审。合法性审查的要件包括权限要件、内容要件、程序和形式要件。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。

但是，检察院与法院具有同构性，本身也存在如何保证中立的难题，[33]因而很难保障法院的司法中立。在天长—金湖案中，高邮湖水域尽管跨受害人所在地天长和致害人所在地金湖县，但涉案养殖水域却在受害人所在地天长市辖区内，并没有跨天长市和金湖县。

民事诉讼一般按原告就被告原则确定地域管辖。第二，跨界污染纠纷案件双方当事人跨省（直辖市、自治区）的，属于《民事诉讼法》第19条规定在本辖区有重大影响的第一审民事案件。双方对监测数据提出异议时，应保存水样，由中国环境监测总站负责监测。[7]1993年，我国实行了中央与地方的财政分权。

[4]本文拟以天长-金湖案裁判文书为重点讨论对象，以其他三案裁判文书为辅助性讨论对象，以案例中所涉区域合作为视角，以侵权责任的合法权益—侵权事实—法院态度为框架，分析跨界污染纠纷处理的普遍性规则，探讨司法在区域合作中应扮演的角色，从而促进区域合作法制在治理与司法上的对接。最高法院公布的环境典型案例贵阳乌当定扒造纸厂水污染案指出：为加大环境司法保护力度，贵阳市积极探索环境保护案件集中管辖和三审合一的模式，即由清镇法院生态保护法庭负责审理贵阳市辖区内所有涉及环境保护的刑事、行政、民事一审案件。因此，现养殖证的补发也不适用协商核发规则。[35]根据这一决定，最高法院设立了6个巡回法庭，巡回区已覆盖全国，并制定和发布了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》。

天长—金湖案发生在2014年6月，区域合作机制已经逐渐建立。该意见要求上下游环保部门协同调查处置，上下游政府协商处理纠纷。

[16] 参见《环境保护法》第10条第1款、第15条第2款、第16条第2款，《渔业法》第6条第1款等。在服务理念下，行政程序除了法律上的强制性规定外，也是可由行政机关裁量的。

我们能够观察到的进入司法渠道的样本，主要有行政区域边界纠纷、跨区移民安置补偿纠纷和跨界环境污染责任纠纷。在组织法上，环保部和农业部与地方环保和农业行政部门之间既有领导关系又有指导关系。如果双方当事人在同一行政区内，行政机关作为执法主体系独立于致害人和受害人双方当事人以外的第三方，其调查取证或者委托鉴定系履行法定职责。对污染或损害的单方面调查或委托鉴定涉嫌自己当自己案件的法官。二审法院认为：至于其超面积养殖的部分……天长市渔政渔港监督管理站出具书面材料证明超面积养殖部分的养殖证在办理过程中，故韩桂林户超出养殖证面积的部分鱼类损失在本案中不应扣除。就本文主题而言，该需要表现为认定证据真实性、合法性和关联性的需要。

[34]我国为保障司法中立，中央已经决定：最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。[39] 《重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院、重庆市公安局、重庆市环境保护局关于试点集中办理环境保护案件的意见》，2011年11月4日，渝高法[2011]383号。

对此，学者们从管理学、灾害学、环境学和法学等角度开展了很多研究。[10]为了实现正义，对行政程序的裁量应遵守有关规则，也包括所作的选择足以实现行政目的和符合正当程序原则。

单一制国家的地方行政区只在行政管理方面有自治权，[32]司法领域并无自治权。当一方当事人系被指定集中管辖环境案件的法院辖区时，就无法保障对该案审理的中立性。

[3] 高邮湖水域为国家所有，连接江苏和安徽两省。并且，检察院也对环境治理表现出了高度热情和积极性，先后发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。在中国生物多样性保护与绿色发展基金会案中，致害人不服平凉市中级法院作出管辖异议的民事裁定，提出上诉称：本案指控的水污染侵权行为地在宁夏回族自治区固原市内，所有被告均位于固原市内。其实，在有致害人时，行政机关不承担赔偿或补偿责任。

[12] 在跨界污染东海—临沭案中，就存在对水域利用规划的争议。[37] 在现行司法体制下，贵阳市中级法院和清镇市法院从2007年起成立了环境保护审判庭和环境保护法庭，对涉环保案件实行集中管辖，得到了最高法院的肯定。

叶必丰：《区域协同的行政行为理论资源及其挑战》，载《法学杂志》2017年第3期。河南省环保厅《关于印发防控与处置跨界水污染事件意见的通知》，2011年5月10日。

对此，《人民检察院组织法》第1条和《民事诉讼法》第14条都有规定。从司法角度可以观察，行政机关是否恪守区域合作规则，法院有没有本着区域合作思维审理案件，以及今后应该如何完善制度。

[38] 《中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案》，载《人民法院报》2015年12月30日第03版。一般而言，该需要就是认定事实和适用法律的需要。受害人遂向法院起诉致害人索赔。[28] 基于平等对待的担忧，致害人又往往敏感于法院的每项安排。

本文的三个基本结论是：第一，在财政分权体制下，地方行政机关是地方利益的主体，对跨界污染和损害的单方面调查或委托鉴定，构成违反正当程序。本来，保障司法中立可以借助于最高检察院和地方各级检察院的法律监督。

为了强调司法的中立性，埃利希甚至说：法院不是作为国家的机关而是作为社会的机关产生的，法院从来就没有完全被国家化。这表明，尽管水域利用规划即渔业功能区规划现在仍由水域所在地行政机关独立编制，但却需要以征求和听取相关的相邻地方行政机关意见并已协商一致的总体规划为依据。

[7] [法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第48、49、51页。彭何利：《法院设置体制改革的方向与路径——比较法视野下的司法改革研究进路》，载《法学杂志》2014年第3期。